Planejamento das Contratações Públicas: Por Que uma Boa Licitação Começa Muito Antes do Edital?

Quando falta medicamento na unidade de saúde ou combustível para o transporte escolar, a cobrança costuma recair sobre o setor de licitações. Entretanto, muitos problemas atribuídos ao edital começaram antes: demanda mal definida, quantidade estimada sem fundamento, prazo incompatível com o mercado ou ausência de organização das entregas.

Planejar contratações públicas significa transformar uma necessidade administrativa em uma solução viável, com custos, responsabilidades e resultados esperados. Não é apenas preencher documentos para instruir um processo. É produzir informações que permitam decidir melhor e reduzir improvisações durante a seleção do fornecedor e a execução contratual.

A Lei nº 14.133/2021 estabelece, no artigo 18, que a fase preparatória é caracterizada pelo planejamento. Para municípios pequenos, com equipes reduzidas e servidores acumulando funções, essa diretriz deve orientar uma rotina proporcional à complexidade de cada contratação, sem burocracia desnecessária.

1. DFD: registrar a necessidade antes de escolher a compra

O Documento de Formalização da Demanda, conhecido como DFD, é o ponto de partida para organizar o que a unidade requisitante precisa. Sua função é registrar a necessidade e fornecer informações iniciais para avaliar prioridade, prazo e encaminhamento da contratação.

Um bom DFD não deve se limitar a frases como “aquisição de materiais para atender à secretaria”. É necessário explicar qual atividade depende desses materiais, qual problema será enfrentado e o que pode acontecer se a necessidade não for atendida.

Conforme a regulamentação aplicável, o documento pode reunir:

• descrição da necessidade e sua justificativa;
• estimativa inicial das quantidades, com fundamento disponível;
• previsão de quando o atendimento será necessário;
• identificação da unidade requisitante e dos responsáveis;
• relação com outras demandas ou contratações.

Na compra de gêneros alimentícios, por exemplo, o planejamento deve considerar cardápios, número de refeições, calendário de atendimento, estoque existente e capacidade de armazenamento. Repetir a quantidade do contrato anterior sem verificar essas condições pode gerar desperdício ou desabastecimento.

O DFD também ajuda a consolidar demandas semelhantes entre secretarias. Quando houver Plano de Contratações Anual elaborado, a contratação deve estar alinhada a ele. O município precisa observar sua regulamentação: modelos e procedimentos federais não devem ser tratados como automaticamente obrigatórios para toda administração municipal.

2. ETP: avaliar qual solução atende melhor ao interesse público

O Estudo Técnico Preliminar, ou ETP, aprofunda o problema identificado e examina as alternativas para resolvê-lo. Enquanto o DFD registra a demanda, o ETP fundamenta a escolha da solução e permite avaliar sua viabilidade técnica e econômica.

Uma secretaria que precisa transportar equipes, por exemplo, pode considerar aquisição de veículos, locação ou contratação de serviço de transporte. A escolha não deve decorrer apenas do costume administrativo ou do menor desembolso inicial. Manutenção, disponibilidade, pessoal, seguros e condições de uso também podem influenciar o resultado.

O estudo deve apresentar elementos que sustentem a decisão, incluindo requisitos, estimativas de quantidades, levantamento de mercado e avaliação da solução como um todo, observadas as exigências legais e regulamentares aplicáveis.

Para estimar quantidades, convém registrar as fontes utilizadas: consumo histórico, estoque, contratos vigentes, expansão prevista de serviços ou alterações no público atendido. Para estimar valores, é importante considerar objetos comparáveis, condições comerciais e custos logísticos, evitando referências incompatíveis com a realidade local.

O ETP também deve examinar o parcelamento do objeto. Dividir a contratação pode ampliar a participação de fornecedores, mas a decisão precisa considerar aspectos técnicos, econômicos e de gestão.

Não existe ganho em produzir estudos extensos que apenas reproduzem modelos. A profundidade deve acompanhar a complexidade da demanda. Eventuais hipóteses de dispensa ou simplificação do ETP precisam estar amparadas nas regras aplicáveis, e não apenas na urgência do setor requisitante.

3. Análise de riscos: antecipar problemas e definir respostas

A análise de riscos procura identificar situações que podem comprometer a licitação ou a execução do contrato. Na prática, ela responde a quatro perguntas: o que pode dar errado, qual seria o impacto, como reduzir a possibilidade de ocorrência e o que fazer se o problema acontecer?

Em municípios pequenos, alguns riscos merecem atenção recorrente:

• atraso na entrega de itens essenciais;
• especificações restritivas ou insuficientes;
• quantidades incompatíveis com a demanda;
• dificuldade de acesso aos locais de entrega;
• falta de estrutura para receber, armazenar ou fiscalizar o objeto.

Cada risco relevante deve ser associado a medidas concretas e responsáveis definidos. Se há risco de perda de alimentos por armazenamento inadequado, por exemplo, podem ser necessárias entregas parceladas, adequação do espaço e conferência das condições de recebimento.

A análise não deve terminar em uma tabela arquivada. Suas conclusões precisam influenciar prazos, requisitos, obrigações contratuais e rotinas de fiscalização. Também devem ser revistas quando surgirem mudanças importantes na contratação.

É importante distinguir essa análise da matriz de alocação de riscos contratual. A primeira integra o planejamento; a segunda distribui determinados riscos entre as partes e tem aplicação conforme as características da contratação e as exigências legais. Não são documentos automaticamente equivalentes.

4. Termo de Referência: transformar decisões em regras claras

O Termo de Referência, ou TR, traduz o planejamento em condições objetivas para a contratação de bens e serviços. Ele deve permitir que fornecedores compreendam o que será contratado e que a administração consiga acompanhar e verificar o cumprimento das obrigações.

Um TR consistente descreve o objeto, os quantitativos, os requisitos, o modelo de execução, a gestão contratual e os critérios de medição e pagamento, além dos demais elementos exigidos para o caso. Também precisa manter coerência com o ETP e com os riscos identificados.

Na logística de fornecimento, detalhes fazem diferença. Endereços, horários de recebimento, frequência das entregas, condições de transporte e procedimentos para substituição de produtos recusados influenciam tanto os preços quanto a execução.

Exigências genéricas, como “produto de primeira qualidade”, não substituem parâmetros verificáveis. As especificações devem ser suficientes para assegurar o resultado esperado, sem direcionamento indevido ou exigências desproporcionais.

Antes de finalizar o TR, a equipe deve verificar: as propostas serão comparáveis? O fiscal terá critérios para aceitar ou rejeitar o objeto? Os prazos são executáveis? Se essas respostas não estiverem claras, ainda há decisões de planejamento pendentes.

5. Conclusão prática: organizar o fluxo antes de publicar

Uma boa licitação começa com a atuação coordenada da unidade requisitante, dos responsáveis pelo planejamento e dos setores de compras, orçamento e fiscalização. O setor de licitações não consegue corrigir sozinho uma necessidade mal definida.

Para começar, o município pode adotar uma rotina simples: estabelecer prazos internos para apresentação das demandas, padronizar documentos com orientações de preenchimento, registrar as fontes das estimativas e realizar uma revisão de coerência entre DFD, ETP, riscos e TR, conforme os documentos exigíveis em cada caso.

Ferramentas digitais podem apoiar o controle de prazos, versões e responsabilidades, mas não substituem a análise técnica. O objetivo não é acumular formulários: é chegar ao edital com decisões fundamentadas e condições reais de execução. Planejar bem significa aumentar a capacidade de entregar serviços públicos com continuidade, qualidade e uso responsável dos recursos.